نویسنده: دکتر حسین شیرزاد دکترای توسعه کشاورزی
مدخلیت محوری کارکردهای نظام حکمرانی، ناظر بر اصول پنجگانه سیاستگذاری، تنظیم گری، تسهیل گری و ارائه کالاهای اساسی و خدمات مشخص است. اما پارامترهایی نظیر عدم کارآیی روشهای دولت محور، شکست بازار، وجود انحصار، کنترل قدرت لابی فعالین پرنفوذ، سود بادآورده، عدم تقارن اطلاعات، سرکوب قیمتی، کلاه برداری، فساد و نابرابری در قدرت چانه زنی، اطاله دادرسی و حل دعاوی، تخصیص بهینه و دستیابی به بهینه پارتو به صورت عادی محقق نمی شود، از این روی؛ نیاز به شکل گیری “نهادهای تنظیم گر” برای بهبود تخصیص منابع جهت جلوگیری از حاکمیت “فضای آنارشیستی” بر مناسبات اقتصادی-بازاری کشاورزی کشور نیاز امروز بخش است. «تنظیم‌گری» در قالب «نهادهای مستقل تنظیم‌گر» در میان سطوح سیاستگذاری و تصدی‌گری قرار میگیرد تا از طریق «ابزارهای تنظیم‌گری»، واگذاری ها؛ بدون ایجاد انحصار و بروز رفتارهای ضدرقابتی موجب تغییر معادلات در روابط بین دولت و بازار( بخش خصوصی) شود.حال اگر با “نگره فوکویی”، موضوع را به بخش کشاورزی تسری دهیم. در کشاورزی کشورهای توسعه یافته، کنترل ذی نفعان و ذی مدخلان؛ صرفاً از طریق اعمال مستقیم قانون محقق نشده و موضوع کنترل جامعه فعالان کشاورزی، ماهیتی غیرمتمرکز گرفته؛ پایداری حکمرانی کشاورزی با استفاده از نیروهای اجتماعی بخش به جای حکمرانی متمرکز دوام داشته و مبتنی بر نوعی قانون نرم(Soft Law) است که علاوه بر قوانین رسمی، موارد متعددی همچون ارزش های صنفی، خرده فرهنگ دهقانی، استانداردهای عرفی، چارچوبهای قراردادی، مفاهمه در سنت های تاریخی، هنجارهای اجتماعی بهره برداران و به طور کلی هر چیزی که برای شکل دهی و جهت دهی به “رفتار گروداران” کاربرد دارد را شامل میشود. بنابراین جامعه کشاورزی مرکب از شبکه ای مشتمل بر بهره برداران، تجار، تامین کنندگان مالی و فعالین صنعت غذا(تکمیلی، تبدیلی، فرآوری و انبارش)، فعالین حمل و نقل تخصصی و توزیع کنندگان،میباشند که با تغییر شیوه مداخله دولت در اقتصاد کشاورزی از “تصدی‌گری به تنظیم‌گری”، اعمال نظر تنظیم گر در قالب مکانیسم های پیچیده ای همچون تفاهم نامه ها، قراردادها، صورتجلسات تعهد آور، شروط ضمن قراردادها، انجام ارزیابی ها، اعطای گواهینامه، خودتنظیم گری های داوطلبانه یا اجباری، راهنماها و فرآیندهای اجرایی استاندارد، ایجاد هنجارهای غالب اجتماعی و نیز استفاده از ابزارهای فرهنگی و رسانه ای جهت تعیین چارچوب منافع عمومی در کنار هم مجموعه پیچیده ای از جایگزین ها؛ ابزارهای مکمل را در اختیار تنظیم گران قرار میدهد که لزوماً محدود به قوانین و مقررات رسمی ابلاغ شده از ناحیه منابع اقتدار سیاسی نیست. تنظیم گری نوعی تسهیم قدرت بین دولت و نهادهای گوناگونی همچون اصناف کشاورزی، اتحادیه های تعاون روستایی، تعاونی های تخصصی، سازمانهای مردم نهاد، فعالین صنایع غذایی و حتی بانکها و مؤسسات اعتباری، مؤسسات اعتبارسنجی و بیمه ها هستند. این امر مبین پیچیدگی روزافزون حوزه های سیاستی در بخش کشاورزی و عدم توانایی فنی وزارت جهاد کشاورزی برای ورود به حوزه هایی است که از لحاظ موضوع چند بعدی و پیچیده هستند و توانایی تخصصی لازم برای حل مسئله به تنهایی در وزارتخانه موجود نیست. البته “حکمرانی مبتنی بر تنظیم گری” کاملا متعهد به چارچوب مقررات زدایی و کاهش حضور سلسله مراتبی دولت است بطوری که در برخی از زیر بخشهای کشاورزی پس از تأسیس نهاد تنظیم گر؛ وظایف وزارتخانه تدریجاً به این نهاد واگذار میشود به عنوان مثال در بسیاری از کشورهای اروپایی وظیفه کنترل بازار برعهده “نهاد تنظیم گر” قرار داده شده است، مثلا در بخش کشاورزی انگلستان و فرانسه، اسپانیا، اتریش و بلژیک حداقل 7 نهاد تنظیم گر در بخش کشاورزی فعال هستند که از کنترل برنامه های تنظیم بازار نهاده، نحوه تخصیص یارانه ها، تا کنترل های کیفی نظارت بر سلامت غذا ، انتصاب مدیران اصناف و اتحادیه ها را تحت رگولاتوری قرار میدهند. بسیاری از این تنظیم گران بدون اینکه نیاز به کسب اجازه از وزارتخانه کشاورزی یا پارلمان داشته باشند؛ حق تعیین قیمت و مقررات گذاری در حوزه محصولات خود را دارند. البته گاهی قدرت برخی از آنها از یک بخش خاص نیز فراتر میرود و کل اقتصاد ملی را تحت تأثیر تصمیمات خود قرار میدهد. تنظیم گران اروپایی به عنوان نهادهای غیروزارتخانه ای طبقه بندی میشوند که ویژگی اساسی آنها “استقلال از دولت” در ابعاد مختلف است. این سازمانها مستقیماً به پارلمان گزارش میدهند، نظام مالی مستقل دارند و مستقل از دولت تصمیم گیری می کنند. چون دخالتهای دولت در امر تنظیم گری، سبب کاهش اعتبار تنظیم گران میشود، در مقابل وجود تنظیم گران مستقل از دولت در حکمرانی کشاورزی، ضمن تخصصی کردن فرآیند تنظیم گری، اعتماد به تصمیمات تنظیم گران را افزایش داده و ریسک سرمایه گذاری در بخش کشاورزی را کاهش می دهد. از نگاه دیگر، نظامهای تنظیم گری به ویژه با مشارکت فعالین بخش کشاورزی میتواند به نوعی نمایانگر مشارکت سیاسی جامعه کشاورزی در اخذ تصمیمات کلیدی باشد حتی نمادی از ظرفیت های حکمرانی جهت مشارکتی بودن نظام سیاسی محسوب شود. استقرار تنظیم گری با مشارکت بازیگران و فعالین بخش کشاورزی از انزوای اجتماعی تشکل های کشاورزی و به حاشیه رفتن گروه های حرفه ای، دانشگاهی و اصناف بخش جلوگیری میکند. زیرا با درگیر شدن گروه های حرفه ای و تخصصی در سازوکار تنظیم گری، زمینه برای اثرگذاری بیشتر این گروه ها فراهم میشود و موجب ارتقای اعتبار تخصصی و مشروعیت نظام حکمرانی، توحید مساعی و افزایش همگرایی اجتماعی میشود. وجود نهاد تنظیم گر و به کارگیری گروه های مختلف از یکسوی مشروعیت تصمیمات وزارت کشاورزی را بدون اینکه لزوماً بار مالی جدیدی را بر دولت تحمیل کند در امر حکمرانی کشاورزی بالا میبرد و از سوی دیگر نظام تنظیم گری به نوعی در یک ساختاردهی اجتماعی که مقوم نظام حکمرانی باشد مشارکت میکند و نقش میانجیگرانه و واسط بین حاکمیت و گرو داران بخش کشاورزی را پیدا میکند.استقرار نظام تنظیم گری و به کارگیری متخصصین فعال اتحادیه ها و اصناف( حضور بازیگران غیرحاکمیتی)، امکان اعمال حاکمیت در کشاورزی کشور را برای دولت فراهم میکند. موضوعی که بدون وجود نظام تنظیم گری تحقق آن به دو دلیل مشکل است: نخست آنکه به کارگیری افراد متخصص(حقوقی، قضائی، فنی، مالی) هزینه زیادی برای وزارت کشاورزی دارد و تأمین این هزینه بار مالی دولت را افزایش میدهد و ثانیاً بسیاری از متخصصین حاضر به فعالیت در بخش دولتی نیستند. اما با استقرار نظام تنظیم گری به معنای نوین خود این مقصود حاصل میشود. ازسوی دیگر وجود چنین شرایطی تا حدود زیادی ریسک ناشی از تصمیمات غیرتخصصی دولت در رابطه با حوزه های تخصصی بخش کشاورزی را کاهش میدهد. وضعیت کنونی نظام حکمرانی کشاورزی در ایران نشاندهنده آن است که “استقرار نظام تنظیم گری در کشاورزی کشور” میتواند راهکار مناسبی برای برخی از مهمترین معضلات نظام حکمرانی در بخش کشاورزی باشد. تنظیم گری ابزارهایی همچون مقررات گذاری، تعرفه گذاری، تعیین مشوق و جریمه، امتازات وارداتی-صادراتی، تسهیل پروتکلهای کشت فراسرزمینی، رسیدگی به دعاوی و شکایات، طراحی مکانیسم ها، صورت بندی بازارهای هدف مند و طیف وسیعی از ابزارهای تکنیکی، انگیزشی و اجتماعی را در اختیار بخش کشاورزی میگذارد. نقش وزارتخانه آن است که فضا و اطلاعات لازم را در اختیار قرار دهد، نسبت به مطالبات فعالان اقتصادی بخش کشاورزی شفاف و پاسخگو باشد، و در شرایطی که مقررات، آیین نامه ها و حتی اساسنامه های قدیمی نیاز به اصلاح دارند، با پیگیری لازم، بستر تسهیل‌گری برای فعالیت مؤثرتر نهادهای تنظیم‌گر را فراهم آورد. بطور سنتی چارچوب فکری شکل‌گرفته در حکمرانی کشاورزی ایران معمولا این گونه است که وزارت کشاورزی به تنهایی مرجع تصمیم‌گیری یا سیاستگذاری قلمداد شده است. انتقال از این چارچوب فکری به چارچوبی که نقشی به نهادهای تنظیم گر اجتماعی در سیاستگذاری یا تصمیم‌گیری بدهد، یکی از مهمترین موانع شکل‌گیری نهاد تنظیم‌گر بخشی و مستقل است. نهاد رگولاتوری، یک نهاد تنظیم‌کننده مقررات است که به‌دلیل بی‌طرفی و استقلال رأی میتواند با حکمرانی واحد، نظرات فعالان خصوصی کشاورزی، نمایندگان کمیسیون تخصصی کشاورزی مجلس، دانشگاهیان و نهاد دولتی را در یک مجموعه بطور توامان داشته باشد و “ثبات رویه و ثبات مقرراتی” ایجاد کند که هر دو این مقوله بر مشارکت سرمایه‌گذاران کشاورزی کشور تأثیر بگذارد. یکی از وظایف نهاد رگولاتوری مستقل؛ مراقبت از رفتارهای غیررقابتی، ارایه مجوزها و ایجاد شفافیت در فرصت ها برای فعالان ، قیمت‌گذاری، توزیع سهمیه‌ها و رفع انحصارات طبیعی، نظارت و بازرسی و تشخیص اهلیت و شایستگی جهت استفاده از یارانه ها، تسهیلات بانکی، ارزی و حمایت‌هاست که نباید بی‌قید‌و شرط باشند بلکه باید بر اساس توانمندی ها و ظرفیت‌های اشخاص حقوقی و برنامه‌هایشان برای ارتقای ظرفیت‌ها و قابلیت‌های بخش باشد. نهاد تنظیم‌گر باید بتواند از یکسوی بکمک تنظیم یک‌سری مقررات و دستورالعمل‌ها شرایطی ایجاد کند که فعالان بخش احساس کنند متکی بر شایستگی‌هایشان مورد توجه قرار می‌گیرند تا بتواند در عمل به سیاستهای پیش بینی شده و جذب سرمایه‌گذاری مؤثر باشد و از سوی دیگر ابزارهای لازم را برای اعمال آن تنظیماتی که خودش مقرر میکند،داشته باشد. بدون ایجاد نهادهای تنظیم‌گری در وزارت کشاورزی؛ برنامه اقتصادی سامان‌یافته‌ای در بخش کشاورزی از طریق اجرای الگوی کشت، مناسبات تنظیم بازاری، تعیین قیمت تمام شده زنجیره محصولات، سیاستهای مالیاتی، بیمه و تامین اجتماعی، واگذاری شرکتهای دولتی بخش کشاورزی، مانع زدایی ها، حل مسایل مربوط به نهاده های کشاورزی و حل مشکل تخصیص آب در فضای بحرانی نخواهیم داشت. از تمام ظرفیت‌ها و بخشهای ذی‌نفع و ذی‌ربط باید در حوزه تنظیم‌گری استفاده کرد. از حاکمیت قضایی گرفته تا NGOها و غیره باید در تنظیم‌گری ها استفاده گردد. براساس ماده 59 اصلاحی قانون سیاستهای کلی اصل 44، منبع تأمین بودجه نهاد رگولاتوری باید توسط نوعی عوارض پرداختی ازجانب شرکتهای تحت تنظیم تأمین شود که بتواند از اعمال نظر دولت و تشکل‌های خاص بخش خصوصی در امان بماند. شرکت‌هایی که تحت تنظیم نهادهای تنظیم‌گر قرار می‌گیرند، بسته به سطح فعالیت خود باید بودجه این نهاد را تأمین کنند و دبیرخانه آن میتواند با انتصاب دبیرکل توسط رییس جمهور محترم و واگذاری بخشی از اختیارات وزیر در وزارت جهاد کشاورزی باشد. در حال حاضر سیاستهای دولت در بخش آب و کشاورزی توسطِ جامعه بهره برداران و بخشِ خصوصی بخوبی اجرا نمی‌شود و ما نیاز به بازتعریفِ مفهومِ تنظیم‌گری در سیاستهای مانع زدایی ها، پشتیبانی ها، تعیین اولویت های آنی – میان مدت، خصوصی‌سازی، واگذاری و کوچک‌سازیِ وظایف دولت در بخش کشاورزی داریم. ایجاد نهادهای تنظیم‌گر؛ به مثابه شبکه‌های مشارکتی سیاستگذاری، مکانیزمی ساختاری است که میتواندکنترل عمومی را بر مجموعه‌های دولتی-خصوصی که ارائۀ خدمت میدهند، فراهم نموده و در نقش ابزاری باشد که دغدغه‌های ملی “آب و کشاورزی” را به ضوابطی که همۀ فعالینِ حوزۀ کسب و کار کشاورزی می‌توانند در آن حوزه با سهولت کار بکنند، هم راستا(reconciliation ) کند. در واقع مجموعه‌ای از مداخلات حاکمیتی را با استفاده از انواعِ ابزارها بکمک بخش خصوصی و تشکل هابرای تحققِ اهدافِ اقتصادی یا اجتماعی بخش کشاورزی سامان دهد. یعنی هم منویات و سیاستهای وزارت جهاد کشاورزی را به قواعد قابلِ اجرا تبدیل کند و هم با تضمین منفعتِ عمومی( public interest)، تسهیل در کسب و کار فعالان خصوصی؛ تامین امنیت غذایی کشور را که اصلی‌ترین فلسفۀ وجودیِ وزارتخانه است، محقق نماید.